Flucht und Duldung

Überblick
Durch eine restriktive Einwanderungs- und Asylpolitik werden Menschen in Deutschland illegalisiert, darunter auch solche, die im weiteren Sinne als Flüchtlinge zu betrachten sind und deren Ausweisung aus humanitären Gründen sowie Menschen, deren Ausweisung aus praktischen Gründen nicht möglich ist. Die “Duldung” verhindert durch einen prekären Rechtsstatus (sie gilt jeweils für einen bis sechs Monate), dass der Aufenthalt dieser Menschen gänzlich illegal wird und sie damit auch der Kontrolle durch die Behörden entzogen werden. Das BMI spricht entsprechend von einem “Instrument der Feinsteuerung”. Die Duldung, das ist auf dem Papier explizit vermerkt, schützt nicht vor Abschiebung oder Abschiebehaft.
Menschen mit Duldung haben stark eingeschränkte Rechte. Die Ausländerbehörden können über ihre Bezüge, ihren Wohnort, ihre Bewegungsfreiheit und ihr Recht, eine legale Beschäftigung auszuüben, entscheiden und haben dabei weitgehende Spielräume im Einzelfall. Sie können damit die Integrationschancen der Betroffenen wesentlich bestimmen. Ein restriktiver Umgang mit Menschen mit Duldung zwingt diese geradezu dazu, widerrechtlich zu handeln. Eine Beschränkung der Bewegungsfreiheit auf den Wohnort wird nicht verhindern, dass die Betroffenen diesen gelegentlich verlassen und damit zumindest eine Ordnungswidrigkeit begehen. Eine Unterbringung in Sammelunterkünften oder an abgelegenen Orten kann so unerträglich sein, dass sich die Betroffenen lieber ungemeldet in andere Quartiere einmieten. Fast alle brauchen anwaltliche Vertretung, die sie sich ohne Beschäftigung nicht leisten können, somit werden sie ohne eine Arbeitserlaubnis in den informellen Sektor gedrängt. Die eingeschränkten Rechte führen zu starken persönlichen Abhängigkeitsverhältnissen, nicht nur gegenüber den Sachbearbeitern in den Behörden, sondern auch gegenüber Arbeitgebern, Anwälten, Unterstützern usw.
Während der Gesetzgeber auf Bundesebene diese Situation verursacht, obliegt die “Feinsteuerung” überwiegend dem Land. Der Bund schafft die Möglichkeit für “Ausreisezentren” und Abschiebehaft, deren Einrichtung und Anwendung obliegt hingegen dem Land. In Baden-Württemberg gibt es drei Abschiebehaftanstalten aber keine Ausreisezentren. Die Innenministerien der Länder können per Erlass Anweisungen an die Behörden geben die von wenigen Einzelpersonen bis zu Tausenden betreffen können, etwa indem ein Abschiebestopp für Angehörige einer Volksgruppe verhängt wird oder Anweisung zum Umgang mit bestimmten Anträgen ergehen.
Der konkrete Umgang mit der beschriebenen Situation obliegt hingegen weitgehend den Kommunen, insbesondere, was Unterbringung, Qualifikations- und Integrationsmaßnahmen angeht, wobei sie für solche wenig und überwiegend indirekte Unterstützung von Bund und Ländern bekommen. Die Anwesenheit von Flüchtlingen und Menschen mit prekären Rechten wird für sie somit tendenziell zu einem “Problem” und zu einer “finanziellen Belastung”. Deshalb kooperieren sie bei Integrationsmaßnahmen oft mit kirchlichen Trägern, ehrenamtliche Gruppen und Stiftungen, wodurch allerdings oft schwer zu durchschauende Strukturen und wiederum persönliche Abhängigkeitsverhältnisse entstehen. Die Wahrnehmung der Situation als “Problem” hat in den letzten Jahren bewirkt, dass viele Gruppen, die MigrantInnen unterstützen, in die Politik der Kommunen, aber auch der Länder und des Bundes integriert wurden, im Sinne einer konstruktiven Zusammenarbeit gar mit Behörden, die prinzipiell einen repressiven Ansatz verfolgen, kooperieren. Die Kritik an der rechtlichen Prekarität, den menschenunwürdigen Bedingungen für Flüchtlinge und Menschen mit Duldung sowie der restriktiven Gesetzgebung insbesondere gegenüber Flüchtlingen hat darunter teilweise gelitten.
Die Stadt Stuttgart hat sich mit dem Stuttgarter Modell grundsätzlich einem integrativen Ansatz verpflichtet. Ziel war zunächst insbesondere die dezentrale Unterbringung der Asylbewerber, deren Anzahl Ende der 1980er Jahre stark Anstieg. Mit der dezentralen Unterbringung sollte einer Ghettobildung entgegengewirkt und die Integration in die Stadtteile, Schulen und Kindergärten ermöglicht werden. Weitere Integrationsmaßnahmen erfolgten in Zusammenarbeit mit Flüchtlingsfreundeskreisen, deren Entstehung die Stadt förderte. Seit 1993 veröffentlicht die Stadtverwaltung zweimal jährlich einen Flüchtlingsbericht. Positiv an diesem ist anzumerken, dass er Menschen mit Duldung überwiegend unter den Begriff der Flüchtlinge subsumiert und in den letzten Jahren Organisationen, die für die Rechte von Flüchtlingen und MigrantInnen eintreten, an diesem beteiligt wurden. Außerdem kam in den Flüchtlingsberichten frühzeitig die pragmatische Feststellung zum Ausdruck, dass viele Menschen, auch solche mit Duldung, gekommen sind, um zumindest vorübergehend zu bleiben: “Der Annahme des durchschnittlich kurzen und vorübergehenden Aufenthaltes steht meist die Tatsache gegenüber, dass viele Flüchtlinge dort Jahre ihres Lebens verbringen, was bedeutsame soziale Konsequenzen nach sich zieht” (Flüchtlingsbericht 19). Entsprechend wird es als sinnvoll erachtet, auch Menschen mit Duldung zu integrieren und ihnen bspw. durch Qualifizierungsmaßnahmen den Zugang zum Arbeitsmarkt zu erleichtern. Ein wichtiger Hintergrund für diesen Umgang dürfte die relativ entspannte Arbeitsmarktlage im Großraum Stuttgart sein sowie die enorme Bedeutung, die frühere “Gastarbeiter” bei der wirtschaftlichen Entwicklung der Region gespielt haben.
Die wirtschaftliche Verwertbarkeit von MigrantInnen – ihre Integration in den Arbeitsmarkt – war seit je her eine wichtige Voraussetzung für Statusverbesserungen. Das Paradigma, Deutschland bräuchte mehr Migranten, die einen wirtschaftlichen Nutzen für wen auch immer bringen, und weniger, die Kosten verursachen, also über das Schicksal von Migranten unmittelbar aufgrund ihrer Verwertbarkeit zu entscheiden, wurde mit der Bleiberechtsregelung so deutlich und unmittelbar wie nie zuvor umgesetzt. Diese betraf Menschen mit Duldung, also überwiegend Flüchtlinge im weiteren Sinne, die zuvor jahrelang ohnehin nicht abgeschoben werden konnten. Unter der Drohung, ihr Aufenthalt würde ansonsten “konsequent beendet” mussten 70.000 Menschen bundesweit, etwa 10.000 in Baden-Württemberg und etwa 700 Menschen in Stuttgart einen Arbeitsplatz suchen. Vielen von ihnen waren zuvor der Zugang zum Arbeitsmarkt, Integrations- und Qualifikationsmaßnahmen verwehrt. Folglich handelte es sich überwiegend um äußerst schlechte Arbeitsverhältnisse, häufig bei Zeitarbeitsfirmen, die so zu Stande kamen. Organisationen, die Flüchtlinge unterstützen, gerieten in die kritische Situation, effektiv zu helfen, indem sie diese in eben solche Arbeitsverhältnisse vermittelten.

Duldung statt Asyl
Im Oktober 2006 hielten sich 178.326 Menschen mit einer Duldung in Deutschland auf. Davon leben 94.332 Personen seit mehr als sechs Jahren hier und von diesen wiederum 64.362 seit über acht Jahren. Eine Duldung ist kein Aufenthaltstitel, sondern – das steht auch so auf den Papieren – eine Aussetzung der Abschiebung. Geduldete halten sich dementsprechend streng genommen widerrechtlich in Deutschland auf. “Geduldete” machen zwar einen sehr geringen Teil der ausländischen Bevölkerung aus, Menschen aus Bürgerkriegsgebieten, Kriegsflüchtlinge und politische Flüchtlinge sind jedoch unter den Geduldeten deutlich überrepräsentiert. 2006 stammten 62.590 von ihnen aus dem ehemaligen Jugoslawien, 10.682 aus dem Irak und 5.073 aus Afghanistan. (BT-Drucksache 16/7089) Der Status der “Duldung” betrifft also überwiegend Flüchtlinge im weiteren Sinne und ist Ausdruck der niedrigen Anerkennungsquoten in Deutschland sowie der Tatsache, dass zwar für Menschen, die aufgrund “ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung” mit Verfolgung rechnen müssen, ein theoretischer Anspruch auf Asyl besteht, nicht aber für diejenigen, die vor Kriegen und Bürgerkriegen fliehen.
Auch von den rund 22.000 Menschen mit Duldung in Baden Württemberg stammen die meisten aus Serbien und Montenegro (7716), der Türkei (1474), dem Irak (1203), China (849) und dem Libanon (648). Die Stadt Stuttgart nimmt dies erfreulicherweise zur Kenntnis und verwendet selbst einen weiteren Flüchtlingsbegriff: Ihr jährlich erscheinender “Flüchtlingsbericht Stuttgart” berücksichtigt die Lebensbedingungen von anerkannten Asylbewerbern und Menschen mit Duldung in nahezu demselben Masse. Bereits 2003 formulierte das Sozialamt der Stadt Stuttgart deutlichem Widerspruch zur Bundes- und Landespolitik: “Auch ein nur vorübergehender Aufenthalt in Deutschland erfordert ein Mindestmaß an Integration…” und bemängelt damit die finanziellen Kürzungen auf Bundes- und Landesebene für die soziale Betreuung von Flüchtlingen und Geduldeten und deren Integration: “[D]ie Hilfestellungen dazu, wie z. B. der Umgang mit Behörden, das Kennen lernen der Infrastruktur oder der Erwerb von Grundkenntnissen der deutschen Sprache könnten nicht mehr geleistet werden. Dies betrifft auch die Erarbeitung von Lebensperspektiven im Sinne von Weiterwanderung und Rückkehr.” (Entwurf zur Stellungnahme zur Umfrage des Städtetags Baden-Württemberg)
Da für Flüchtlinge kaum eine legale Möglichkeit besteht, etwa mit einem Visum nach Deutschland einzureisen, sind viele der Menschen mit Duldung tatsächlich illegal und clandestin über die Grenze gereist, meist auch mit Rückgriff auf kriminelle und/oder politische Netzwerke. Fast alle größeren Bürgerkriegsparteien und Oppositionsgruppen, die von Verfolgung betroffen sind, verfügen über entsprechende kriminalisierte Netzwerke. Folgende Formen der Einreise sind bekannt und uns auch begegnet: Die Einreise mit gefälschten oder von den deutschen Behörden nicht anerkannten Papieren und Visa, die Einreise ohne Papiere mit Passagierschiffen, Flugzeugen oder in Überlandbussen, zu Fuß über die grüne Grenze oder versteckt in Warenladungen in LKW oder Särgen. Menschen, die in Uberseecontainern oder kleinen Booten nach Deutschland oder die EU eingereist sind, sind wir (in Deutschland) nicht begegnet.
Wichtig ist jedoch zu betonen, dass Flüchtlinge, illegaler Grenzübertritt und Duldung keineswegs deckungsgleich sind. Auch Menschen, die mit Visum oder Familiennachzug eingereist sind oder deren Status sich anderweitig mit der Zeit verschlechtert hat bzw. entfallen ist, können in den Status der “Duldung” fallen, wenn etwa ihr Visum abgelaufen ist, ihre Beschäftigung/ Studium beendet oder ihre Ehe geschieden wurde, sie aber aus humanitären oder praktischen Gründen nicht abgeschoben werden oder freiwillig ausreisen können. Dann ist eine Duldung oft der letzte – wenn auch prekäre – rechtliche Status vor einer Abschiebung und gänzlicher Illegalisierung. Geduldete werden, sofern sie nicht Arbeiten dürfen oder können, immerhin nach dem Asylbewerberleistungsgesetz versorgt und konnten dessen Leistungen bisher auch in Anspruch nehmen. Auch wenn die Wege, in einen Status der Duldung zu gelangen, aufgrund deren Funktion als “Rettungsanker” letztlich so vielseitig sind, wie die Wege der Migration selbst, dominieren unter den Geduldeten überwiegend diejenigen, die zuvor einen Asylantrag gestellt haben. Ein solcher ist auch de facto die einzige Möglichkeit, eine illegale Einreise sozusagen nachträglich zu “legalisieren” und einen Aufenthaltstitel oder eine Duldung zu erhalten.

“Aussetzung der Abschiebung”
Die Hindernisse einer Abschiebung, die zu deren Aussetzung und damit zu einer Erteilung der Duldung führen, lassen sich in zwei Kategorien teilen: humanitäre und praktische.
Humanitäre Hindernisse betreffen vor allem Menschen aus Krisen- und Konfliktgebieten sowie Angehörige von Minderheiten, deren Abschiebung mit einer mehr oder weniger konkreten Gefahr der Folter, der Vertreibung und für Leib und Leben verbunden wäre. Humanitäre Hindernisse können allerdings auch in Erkrankungen bestehen, die im Herkunftsland nicht behandelt werden können, Traumatisierungen, die eine Abschiebung verbieten oder wenn eine Abschiebung eine sonstige menschenrechtswidrige Situationen bedingen würde, etwa die Trennung minderjähriger von ihren Familien. Ein großzügig ausgelegtes Grundrecht auf Asyl würde diese Fälle überwiegend abdecken. Die Duldung ist hingegen eine erklärtermaßen temporäre Einzelfallregelung die häufig und oft wiederholt vor Gericht erstritten werden muss. Sie ist kein Recht, wie das Recht auf Asyl. Das Bundesministerium des Inneren bezeichnet sie als “Instrument der Feinsteuerung” auf welches nicht verzichtet werden könne.
Praktische Hindernisse bestehen meist in nicht vorhandenen Papieren der Betroffenen und/oder einer Weigerung der (vermeintlichen) Herkunftsstaaten, sie als Staatsangehörige anzuerkennen und ihrer Einreise zuzustimmen. Sie sind also Gegenstand diplomatischer Beziehungen und hängen stark von der jeweiligen Praxis der Konsulate in Deutschland ab. Generell besteht ein Interesse der Herkunftsstaaten, den Aufenthalt ihrer “Bürger” im Ausland zu ermöglichen. Besonders ärmere Länder sind an so genannten Rimessen interessiert, also Rücküberweisungen der MigrantInnen an ihre Familien im Herkunftsland. Auch der Aufenthalt von Anhängern der Opposition oder Mitgliedern von Minderheiten im Ausland wird von vielen Regimen gegenüber deren Anwesenheit im Inland bevorzugt. Die Regierungen der Einzelstaaten, die EU und Organisationen wie Frontex und die IOM bemühen sich zwar erfolgreich um Rücknahmeübereinkommen mit diesen Ländern, doch in der konkreten Praxis hängt die Abschiebung im Einzelfall von der Ausstellung bestimmter Papiere ab, welche die Verwaltung des Herkunftslandes oft verweigert, beispielsweise, indem sie die Identität der Betroffenen anzweifelt oder, wie im Falle des iranischen Konsulats, die Ausstellung von Pässen oder “laisser-passer”-Papieren etwa von einer Aufenthaltserlaubnis in Deutschland und einer Freiwilligkeit des Antrags auf Passerstellung abhängig macht. Geflohene Menschen haben häufig keine Papiere, mit denen sie ihre Identität nachweisen können. Andere vernichten oder verstecken ihre Papiere oder verweigern ihre Unterschrift bei einem Antrag auf die Ausstellung von Papieren, da sie zwar im Falle einer Abschiebung Verfolgung, Folter etc. befürchten, diese Gefahr aber von deutschen Behörden nicht anerkannt wird.
Wird ein solches Verhalten von den Ausländerbehörden vermutet, kommen die Betroffenen also ihrer Mitwirkungspflicht nicht nach, so können Sanktionen verhängt, etwa die Arbeitserlaubnis entzogen, die Bewegungsfreiheit eingeschränkt oder die Unterbringung in Sammelunterkünften angeordnet werden. Wer seiner Mitwirkungspflicht nicht nachgekommen ist, kann außerdem von der “Bleiberechtsregelung” und damit dem Erhalt eines Aufenthaltstitels ausgenommen werden. Die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis sowie andere “Privilegien” sind im Normalfall an die Passbeschaffung gebunden. Wir hatten mit einigen (kurdischen) Iranern Kontakt, die aus Angst vor Abschiebung und Verfolgung in ihrem Heimatland (die durchaus begründet ist, nur eben nicht zwangsläufig anerkannt wird) ihre Unterschrift unter den Antrag auf Passausstellung ans Konsulat, der von den Ausländerbehörden ausgefüllt wurde, verweigerten und daraufhin ihre Arbeitserlaubnis verloren. Einer der Betroffenen lag zu diesem Zeitpunkt bereits seit Wochen wegen eines Arbeitsunfalls im Krankenhaus. Die Ausländerbehörde hat den Arbeitgeber vor dem Betroffenen über den Entzug der Arbeitserlaubnis informiert, woraufhin dieser den unbefristeten Arbeitsvertrag für nichtig erklären konnte. Mit der Vorlage eines Antrags auf Passerstellung und Ähnlichem können Ausländerbehörden auch gezielt eine Verletzung der Mitwirkungspflicht provozieren und so “Privilegien” zurücknehmen und Ansprüchen (etwa auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis entsprechend der Bleiberechtsregelung) entgegenwirken.

Unterbringung
In Baden-Württemberg existieren keine “Ausreiseeinrichtungen” nach § 61 (2) AufenthG, in denen Menschen mit Duldung untergebracht und durch die schlechten Lebensbedingungen zur Mitwirkung bei der Passbeschaffung oder freiwilligen Ausreise gedrängt werden sollen. Jedoch bestehen drei Abschiebehaftanstalten in Rottenburg (nahe Tübingen), Mannheim, sowie eine für Minderjährige in Adelsheim, nördlich von Heilbronn, mit zusammen knapp 200 “Plätzen”.
Entsprechend dem so genannten “Stuttgarter Modell” wird von der Stadtverwaltung Stuttgart die dezentrale Unterbringung von Flüchtlingen und Geduldeten in den Stadtbezirken angestrebt und ein Rückbau der großen Sammelunterkünften angestrebt. Die drei größten dieser Unterkünfte in Stuttgart befinden sich in Degerloch (324 “Plätze”), Botnang (264) und Sillenbuch (218). Dabei handelt es sich jeweils um “Behelfsbautendörfer” in Lagen, die für einen tatsächlichen Wohnungsbau ungeeignet sind. Die Vorteile einer dezentralen Unterbringung werden u.a. folgendermaßen beschrieben:

“Die wohnortnahe Versorgung wird erleichtert, und auch die Lasten der Unterbringung werden gleichmäßiger und gerechter auf die Stadtteile verteilt. Dass hierdurch soziale Infrastrukturen erhalten bleiben, hat Vorteile für die Stuttgarter Bevölkerung und die Flüchtlinge. Beispielsweise gehen fast alle Kinder zur Schule oder sind in den umliegenden Kindergärten untergebracht, ohne deren Kapazitäten zu sprengen.
Durch qualifizierte Gemeinwesenarbeit konnte die Akzeptanz und Integration im jeweiligen Stadtteil erreicht werden. Die Flüchtlinge finden sich leichter zurecht und können ihr Leben selbständig gestalten. Mitunter ist ein sehr persönlicher Kontakt zwischen den Bewohnern der Stadtteile und den Flüchtlingen entstanden. Kirchengemeinden und ehrenamtliche Initiativen vor Ort kümmern sich um die Flüchtlinge und ihre Anliegen. Die soziale Einbindung in die Nachbarschaft verhindert Ghettobildung, verringert die Auffälligkeit als Personengruppe und beugt letztlich auch Übergriffen und Anschlägen vor.” (Flüchtlingsbericht Nr. 23)

Insgesamt leben in der Stadt Stuttgart etwa 1.700 Menschen mit Duldung, 8% aller Menschen mit Duldung in Baden-Württemberg. Etwa die Hälfte von ihnen wohnt in eigenen Wohnungen, 837 hatte die Stadt Stuttgart im Juni 2007 in so genannten “Flüchtlingsunterkünften” einquartiert. In solchen waren zu diesem Zeitpunkt insgesamt 1.313 Menschen untergebracht, davon 149 anerkannte Flüchtlinge, 216 Asylbewerber, 111 Spätaussiedler und Kontingentflüchtlinge. Seit 2001 werden jährlich zwischen 195 und 322 Menschen aus den Sammelunterkünften in Individualwohnraum integriert. Auch wenn dies insgesamt eine positive Entwicklung ist, muss darauf hingewiesen werden, dass sich Geduldete ihren Wohnraum generell nicht frei wählen, sondern “verlegt” und “zugewiesen” werden und dies oft mehrfach, u.a. auch aufgrund der Schließung von Sammelunterkünften. Solche “Verlegungen” wirken sich freilich auch negativ auf die Integration aus und haben mit Selbstbestimmung nichts zu tun. Die Zuweisung von Individualwohnraum für durchschnittlich knapp 255 Personen jährlich ermöglicht nur deshalb einen Rückbau der menschenunwürdigen Sammelunterkünfte, da immer weniger Flüchtlinge Deutschland und damit auch Stuttgart erreichen. Dennoch sollte das “Stuttgarter Modell” den anderen Gemeinden in Baden-Württemberg zunächst als Vorbild dienen und von Bund und Land gefördert werden. Stattdessen müssen jedoch die Kommunen anfallende Kosten durch Flüchtlinge im weiteren Sinne und ihre Betreuung immer mehr selbst tragen. Die einmalige Zahlung von 8083,- Euro pro Flüchtling unabhängig von deren Aufenthaltsdauer und Ansprüchen durch das Land an die Kommunen setzt diese unter Druck, Verweildauer und/oder Ansprüche möglichst gering zu halten. So können die Kommunen von arbeitsfähigen anerkannten Asylbewerbern finanziell profitieren, für arbeitsunfähige Menschen, die beispielsweise aufgrund einer Behinderung besondere Ansprüche haben, erhalten sie hingegen keine zusätzlichen Mittel.

Der Arbeitsmarkt für Menschen mit Duldung
Während einige Kommunen, darunter die Stadt Stuttgart, dabei konzeptionell vor allem auf Integration in den Arbeitsmarkt setzen, indem sie bspw. mit dem Quasie-Projekt berufliche Fortbildungsmaßnahmen auch für Menschen mit Duldung fördern, verfolgt der Gesetzgeber auf Bundes- und Landesebene eine Konzeption, Ansprüche und Aufenthaltsdauer für diejenigen gering zu halten, die nicht überwiegend auf sich alleine gestellt in den Arbeitsmarkt integriert werden. Dies kommt in der so genannten “Bleiberechtsregelung” der IMK vom November 2006 und der Reform des Zuwanderungsgesetzes vom März 2007 deutlich zum Ausdruck. So heißt es im Beschluss der IMK: “Der weitere Aufenthalt von ausländischen Staatsangehörigen kann zugelassen werden…wenn sie in einem dauerhaften Beschäftigungsverhältnis stehen… und wenn der Lebensunterhalt der Familie am – Tag des IMK-Beschlusses – durch eigene legale Erwerbstätigkeit ohne Inanspruchnahme von Sozialleistungen gesichert ist und zu erwarten ist, dass er auch in Zukunft gesichert sein wird.” Welche Art von prekären Beschäftigungsverhältnissen hier angestrebt wird, verdeutlicht ein Einschub: “(Das Beschäftigungsverhältnis kann aus mehreren Verträgen bestehen…)”. Wer sich nicht in den Arbeitsmarkt integrieren kann, noch nicht über acht Jahre (sechs Jahre im Falle, dass die Betroffenen ein minderjähriges Kind haben, das die Schule oder einen Kindergarten besucht) oder unter eines der verschiedenen weiteren Ausschlusskriterien fällt, soll hingegen abgeschoben oder auf anderen Wegen zur Ausreise gezwungen werden: “Der Aufenthalt von Ausländern, die nach dieser Regelung keine Aufenthaltserlaubnis erhalten können, muss konsequent beendet werden.” Wer noch keinen Arbeitsplatz vorweisen konnte, ansonsten aber unter die Regelung fallen könnte, sollte jedoch zunächst bis zum 30.9.2007 Abschiebeschutz erhalten in Form einer Duldung, welche die Arbeitsaufnahme erlaubt. Dieter Wiefelspütz, innenpolitischer Sprecher der SPD-Fraktion, beschrieb die bundesweiten Folgen dieser Regelungen mit den Worten: “Das bedeutet, dass etwa weitere 70.000 Personen […] einen Abschiebeschutz bis zu diesem Zeitpunkt erhalten und zusätzlich die Chance erhalten, einen Arbeitsplatz zu finden.” Mit anderen Worten sollten etwas 70.000 Menschen plötzlich und kurzfristig einen Arbeitsplatz finden bei der Gefahr, abgeschoben zu werden, wenn ihnen das nicht gelänge. Nach unseren Erfahrungen profitierten hiervon vor allem Zeitarbeitsfirmen. Einen sehr typischen Dialog verfolgten wir in diesem Zeitraum in einer Beratungsstelle für Flüchtlinge, als sie ein Menschen mit Duldung betrat und begrüßt wurde mit den Worten:

“Hallo …, wie geht es dir, hast Du Arbeit gefunden? – Nein, Mist, nein – Warst du bei den Zeitarbeitsfirmen, da sind bisher viele untergekommen?”

Tatsächlich sind viele Organisationen und Personen, die Flüchtlinge unterstützen, seitdem v.a. damit beschäftigt, Arbeitsplätze für die Geduldeten zu finden. Medizinstudenten, die einer solchen Gruppe ihre Kenntnisse zur medizinischen Versorgung anboten, wurde erwidert, dass es gegenwärtig wichtiger sei, Betriebe zu kontaktieren und zu bitten, Geduldete einzustellen. Eine Expertise des “Nationalen Thematischen Netzwerks Asyl” berichtet ähnliches über die Arbeit der Caritas in Freiburg:

“Ein wesentlicher Faktor bei der Vermittlung der Zielgruppe in Arbeit ist die Struktur des Arbeitsmarktes. In Freiburg ist der Arbeitsmarkt hauptsächlich auf Dienstleistung konzentriert, es gibt kaum Industrie bzw. produzierendes Gewerbe. Beschäftigungsangebote im niedrigqualifizierten Bereich zu finden ist daher in erster Linie in der Gastronomie und der Hotellerie sowie dem Reinigungsgewerbe möglich. Die Caritas hat sich bemüht, Flüchtlinge in Arbeit zu vermitteln, und war in einigen Fällen auch erfolgreich … Trotz der Entspannung der Situation auf dem Arbeitsmarkt gegenüber dem letzten Jahr machte sich aber das Fehlen von Beschäftigungsangeboten in diesem Niedriglohnbereich bemerkbar. Hinzu kommt, dass es hier eine starke Konkurrenz durch Studenten gibt. Auch ethnisches Gewerbe ist kaum vorhanden. Die Chancen, Personen mit einer Duldung in Arbeit zu vermitteln oder überhaupt eine mögliche Arbeitstelle zu finden waren gering. Am erfolgreichsten war die Vermittlung über persönliche Kontakte … Von Seiten der Ausländerbehörde wurde bemerkt, dass die Motivation der Personen mit einer Duldung sich tatsächlich aktiv um einen Arbeitsplatz zu bemühen durch die Möglichkeit einen Aufenthaltstitel auf der Grundlage einer Bleiberechtsregelung zu erhalten sehr hoch gewesen sei…
Aus einer Initiative der Flüchtlingskommission und dem „Forum Zuwanderung“ ist das „Projekt Bleiberecht“ der Caritas Freiburg hervorgegangen. Der Hintergrund war, dass aus Sicht der Projektinitiatoren viele Personen der Zielgruppe des IMK-Beschlusses dringend der Unterstützung bei der Arbeitsplatzsuche bedurften, dies im Rahmen der normalen Arbeit des Flüchtlingsdienstes aber nicht zu leisten war. Daher wurde zunächst versucht, eine Finanzierung für ein zeitlich genau an die Bleiberechtsregelung angepasstes Projekt zu finden (befristet von März bis Ende September 2007). Die Finanzierung gelang durch die Unterstützung der Wilhelm-Oberle-Stiftung, der Stadt Freiburg, durch den Einsatz von Eigenmitteln des Caritasverbandes und durch Mittel der Sparkasse Freiburg…
Die Zielsetzung des „Projekts Bleiberecht“ war im Wesentlichen, die Geduldeten, die die zeitlichen Voraussetzungen der IMK-Bleiberechtsregelung erfüllen, dabei zu unterstützen, bis Ende September 2007 auch die anderen geforderten Kriterien zu erfüllen. Dazu sollten gezielt einzelfallorientierte Maßnahmen durchgeführt werden. Die Information der potentiellen Teilnehmer verlief zunächst über Kooperationen mit Einrichtungen, die mit Flüchtlingen arbeiten, wie etwa die Sozialdienste der Wohnheime. Weitere Informationswege waren Hinweise in den Sprachkursen für Flüchtlinge der Caritas oder auch durch Mundpropaganda innerhalb der Communities. Ergänzend wurde in einem Anschreiben der Stadt Freiburg an die möglichen Begünstigten, die bis Anfang April noch keinen Antrag gestellt hatten, auf die Caritas als Ansprechpartner hingewiesen…
Zu den weiteren Schwerpunkten des Projektes gehörten der Kontakt und die Information von Arbeitgebern und Zeitarbeitsfirmen. So wurden alle Zeitarbeitsfirmen in Freiburg über die vereinfachte Möglichkeit zur Anstellung der Zielgruppe informiert. Den Projektteilnehmern wurde ein Informationsschreiben für die potentiellen Arbeitgeber ausgehändigt. Von der Möglichkeit, sich über die Rahmenbedingungen zu informieren, machten insbesondere Mitarbeiter der Zeitarbeitsfirmen Gebrauch. In Folge einer Veranstaltung in der Volkshochschule von Südwind, SAGA und Aktion Bleiberecht, in der es um die Möglichkeiten zur Beschäftigung der Geduldeten ging, kam ein Arbeitgeber mehrfach auf die Projektdurchführenden zu, da er Stellen im Reinigungsgewerbe zu besetzen hatte. Gegen Ende der Projektlaufzeit mehrten sich bereits die Anfragen bezüglich der gesetzlichen Bleiberechtsregelung.
Insgesamt haben 131 Personen, davon 25 Familien (insgesamt 127 Personen) und vier Einzelpersonen an dem Projekt teilgenommen. Darunter waren 23 Familien aus dem Kosovo und sechs Familien aus anderen Ländern. Zehn Familien bzw. 44 Teilnehmern wurden Aufenthaltserlaubnisse erteilt. Die Anträge dreier Familien wurden auf Grund von Straftaten abgelehnt. Bei dreizehn Familien waren die Anträge noch nicht entschieden oder die Entscheidung zum Ende des Projektes nicht bekannt.”

Dies ist freilich problematisch, wie eine Angestellte einer solchen Organisation verdeutlichte:

“Die so Beschäftigten haben dann einen langen und harten Arbeitstag, können aber von dem ihnen verbleibenden geringen Lohn oft nicht die notwendigen Summen aufbringen, um den Lebensunterhalt ihrer Familie, einschließlich Miete, zu gewährleisten, der nach der gesetzlichen Regelung von ihnen gefordert wird. Und wenn die Baustelle dann erledigt ist, stehen die Leute wieder ohne Job und Unterhalt da. Sie müssen dann automatisch wieder Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz in Anspruch nehmen und gefährden ihren Aufenthaltsstatus.”

Einige der Organisationen versuchten deshalb, auch die Arbeitsbedingungen im Blick zu behalten, was aber einen enormen Aufwand darstellt. In Reutlingen z.B. erforderte es nur im Hinblick auf die Hilfe für eine Familie einen hohen Aufwand, um für den Familienvater einen Arbeitsplatz zu finden. In der Zeitung wurde die Familie portraitiert. Einige Wochen danach nahm ein Arbeitgeber Kontakt zum Asylpfarramt auf, der auf der Suche nach einem ungelernten Arbeiter im verarbeitenden Gewerbe war. Der persönliche Kontakt mit dem Arbeitgeber bot die Möglichkeit, die Arbeitsbedingungen genau zu prüfen und feststellen zu können, dass der Arbeitgeber sich fair verhält und die Abhängigkeit seines Angestellten nicht ausnutzt. Der Aufwand für die Suche nach dieser Arbeitsstelle lässt sich nur sehr bedingt wiederholen. Leichter sei so etwas in kleineren Gemeinden bspw. auf der Alb, wo die PfarrerInnen durch persönliche Kontakte mit ArbeitgeberInnen Stellen vermitteln könnten und durch diese Kontakte auch einigermaßen garantiert sei, dass es sich um keine „ausbeuterischen Arbeitsverhältnisse“ handelt.

Bilanz der Bleiberechtsregelung
Eine Bilanz der Bleiberechtsregelung zog die Bundesregierung zum 30.9.2007 auf parlamentarische Anfrage der Fraktion “Die Linke” (BT-Drucksache 16/7089):

“Nach den der Bundesregierung zum Stichtag 30. September 2007 vorliegenden Angaben haben bisher 71 857 Personen eine Aufenthaltserlaubnis auf Grundlage des IMK-Beschlusses beantragt [die meisten aus Serbien, Türkei und Irak]…19 779 Personen haben eine Aufenthaltserlaubnis erhalten, davon 7 541 einbezogene Familienangehörige…29 834 Personen…hatten zunächst eine Duldung bis zum 30. September erhalten, um die Voraussetzungen zum Erhalt einer Aufenthaltserlaubnis erfüllen zu können (eigenständige Sicherung des Lebensunterhalts)…Bei 7 885 Personen wurde der Antrag abgelehnt, davon 2 147 einbezogene Familienangehörige…Bei 19 302 Personen wurde der Antrag noch nicht entschieden.”

In Baden-Württemberg erhielten demnach 3.036 VON 21.964 Personen mit Duldung Aufenthaltserlaubnisse, 2.740 eine Duldung mit Arbeitserlaubnis bis zum 30.9.2007, 973 wurden abgelehnt und über 3.445 Fälle war noch nicht entschieden.
Die Ausländerbehörde Stuttgart rechnete im Vorfeld mit etwa 700 Geduldeten, für welche diese Regelung in Frage käme. Bis Mai 2007 gingen 1.103 Anträge von Geduldeten bei ihr ein, davon alleine 721 von serbischen Staatsbürgern. 100 Personen erhielten bis zu diesem Zeitpunkt eine Aufenthaltserlaubnis, über 300 Fälle eine längerfristige Duldung. Ablehnungen sind in 18 Fällen erfolgt.
Die Umsetzung wird dem Begriff der Bleiberechtsregelung nicht gerecht, da es eben ein individuelles Recht auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nicht gibt. So enthält der IMK-Beschluss eine sippenhaftliche Regelung (“Bei Ausschluss eines Familienmitglieds wegen Straftaten erfolgt grundsätzlich der Ausschluss der gesamten Familie”). Wie bereits zitiert ist der IMK-Beschluss lediglich als “Kann-Bestimmung formuliert. Die Innenministerien der Länder haben nähere Bestimmungen zu deren Umsetzung per Erlass formuliert und diese fällt in den jeweiligen Regierungspräsidien und Ausländerbehörden sehr unterschiedlich aus. Die Lektüre der Erlasse der Länderinnenministerien verdeutlichen sehr gut, was mit “Feinsteuerung” (s.o.)gemeint ist. In ihnen werden je nach Bedarf unterschiedliche Vorgaben gemacht, wie die Regelungen im einzelnen anzuwenden sind, was beispielsweise unter ausreichendem Wohnraum, besonderen Härten, positiven Intergrationsprognosen, einer Täuschung der Ausländerbehörde, Bezügen zu Extremismus etc. zu verstehen und wie beispielsweise bei befristeten Arbeitsverhältnissen und dem Bezug von Elterngeld zu verfahren ist. Im letzten entsprechenden Schreiben (“Ergänzende Anwendungshinweise des Innenministeriums Baden-Württemberg zum Aufenthaltsgesetz, Stand: 05.11.07”) wird erneut festgestellt:

“Ein uneingeschränkter Anspruch auf Erteilung der Aufenthaltserlaubnis besteht nicht. Abs. 1 ist vielmehr eine Soll- Bestimmung, so dass die Aufenthaltserlaubnis bei Vorliegen der Voraussetzungen zwar grundsätzlich zu erteilen ist, besondere Umstände ein Abweichen von der gesetzlich vorgesehenen Rechtsfolge im Rahmen des Ermessens jedoch rechtfertigen können.”

Auch bei der Auslegung der vielen Voraussetzungen für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis bleiben den Behörden enorme Spielräume und die zu erbringenden Nachweise können ganze Aktenordner füllen, wobei die Nachweispflicht auf Seiten der Betroffen liegt. Es liegt auch auf der Hand, dass der frühere Umgang der Behörden mit den Betroffenen, wie die Wohnraumzuweisung, die Einschränkung der Bewegungsfreiheit und die Erteilung einer Arbeitserlaubnis, deren Chancen wesentlich determiniert. Wir hatten überwiegend mit Personen Kontakt, die zwar von der Aufenthaltsdauer her in die Bleiberechtregelung fallen und bei denen keine offensichtlichen Ausschlussgründe (Straftaten) vorliegen, über deren Fälle aber nach wie vor aufgrund einer restriktiven Haltung der Ausländerbehörden noch nicht entschieden wurde. Eine Anwältin empfahl uns, sie nicht mit der Vertretung eines Betroffenen bei seinen Kraft zehrenden Bemühungen um eine Aufenthaltserlaubnis zu beauftragen: “Einen Anwalt braucht man, wenn man einen Anspruch hat, aber Geduldete haben keine Ansprüche, jedenfalls nicht auf Arbeitserlaubnis oder Bewegungsfreiheit.” Was allerdings den ersten Punkt angeht, haben wir auch andere Erfahrungen gemacht. Mehrere Personen, deren der Antrag auf Aufenthaltserlaubnis noch nicht entschieden war, erhielten von der Ausländerbehörde dennoch keine Arbeitserlaubnis oder diese wurde von einer Zustimmung der Arbeitsagentur abhängig gemacht. Dieses Vorgehen widerspricht eklatant der gegenwärtigen Gesetzeslage sowie dem Sinne der Bleiberechtsregelung (vgl. Anordnung des Innenministeriums nach § 23 AufenthG über ein Bleiberecht für im Bundesgebiet wirtschaftlich und sozial integrierte ausländische Staatsangehörige vom 20.11.2006). Hier konnten Anwälte teilweise mit einfachen Telefonaten erfolgreich intervenieren.
Die Absicht, Menschen mit Duldung zunehmend einen Zugang zum Arbeitsmarkt zu ermöglichen, ist eindeutig. So wurde mit dem neuen Zuwanderungsgesetz 2007 die Beschäftigungsverfahrensverordnung um den folgenden Grundsatz ergänzt:

“Die Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit kann ohne Prüfung nach § 39 Abs. 2 des Aufenthaltgesetzes erteilt werden, wenn sich die Ausländer seit vier Jahren ununterbrochen erlaubt, geduldet oder mit Aufenthaltsgestattung im Bundesgebiet aufgehalten haben.”

Am 7. Mai erging bereits im Vorgriff auf die Änderungen im Aufenthaltsgesetz eine Anordnung des Innenministeriums Baden-Württemberg an die Landratsämter, Ausländerbehörden, Regierungspräsidien und Bezirksstellen für Asyl, wonach “geduldeten Ausländern nach vier Jahren Aufenthalt unter den Voraussetzungen des § 11 BeschVerfV der uneingeschränkte Arbeitsmarktzugang ohne Vorrangprüfung und ohne Prüfung der Beschäftigungsbedingungen nach § 39 Abs. 2 AufenthG eingeräumt wird.” Jedoch: “sofern im Einzelfall zweifelhaft ist, ob die Arbeitsbedingungen eingehalten, insbesondere der tarifliche bzw. ortsübliche Lohn bezahlt wird… bleibt die Möglichkeit, die örtlich zuständige Arbeitsagentur im Rahmen der Amtshilfe zu beteiligen”. Auch die Möglichkeit, Menschen mit Duldung die Arbeitserlaubnis vorzuenthalten oder zu entziehen, da diese ihrer “Mitwirkungspflicht” bei ihrer Ausweisung nicht nachgekommen seien, bleibt bestehen.